Por A. N. G.
Contexto
Los Reales Decretos-ley 26/2026 y 27/2026, de 29 de septiembre, en materia de vivienda (los denominados Decretos Maricarmen), fueron sometidos y derogados por el Congreso de los Diputados (conforme a lo previsto en el artículo 86.2 de la Constitución Española -“CE”-), Cámara de las Cortes Generales, donde según nuestro sistema constitucional reside la representación del pueblo español (art. 66.1 CE), en quien a su vez reside la soberanía nacional (art. 1.2 CE).
Pocos días después, el Gobierno aprobó los Reales Decretos-ley 28/2026 y 29/2026, de 6 de octubre (los “RDL” o los “Decretos Maricarmen II”), que reproducen en buena medida la estructura, finalidad y contenido de las normas anteriormente rechazadas. Estos RDL podrían ser convalidados el próximo 12 de noviembre de 2026 por la Diputación Permanente del Congreso (donde el Gobierno podría sacarlos adelante al existir una correlación de fuerzas distinta a la del Congreso por el efecto de los redondeos).
Funciones de la Diputación Permanente y legalidad formal
Una vez disueltas las Cámaras (tras la convocatoria electoral anunciada por el presidente del Gobierno el pasado 5 de octubre de 2026), la Diputación Permanente asume las funciones correspondientes al Congreso (art. 78.2 CE), manteniendo el Gobierno la facultad excepcional de dictar disposiciones legislativas provisionales (los denominados Decretos-leyes) en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 CE), por lo que, aisladamente considerada, la actuación del Gobierno es conforme a derecho.
Consideración de la secuencia de hechos en su conjunto
No obstante, una interpretación sistemática obliga a analizar la secuencia de hechos en su conjunto: derogación de un Decreto-ley por el Congreso de los Diputados y posterior sometimiento de un Decreto-ley sustancialmente idéntico para su aprobación por la Diputación Permanente tras la disolución de las Cámaras.
Admitir sin límite que el Gobierno pueda reproducir inmediatamente una regulación sustancialmente derogada por el Congreso para su aprobación por la Diputación Permanente, invocando simplemente la persistencia de la misma situación de urgencia y necesidad que justificó la primera norma, supondría vaciar de contenido el ejercicio de la potestad legislativa y de control al Gobierno atribuidos a las Cortes Generales. A diferencia de ello, existen numerosos precedentes y sería plenamente coherente con nuestro ordenamiento jurídico (i) alcanzar un acuerdo político y volver a someter la misma norma al Pleno del Congreso, o (ii) someter una norma sustancialmente distinta a la Diputación Permanente.
La figura del fraude de ley
Por este motivo, se ha hablado de la posible existencia de un fraude de ley (art. 6.4 del Código Civil). Efectivamente la secuencia descrita presenta los elementos fundamentales del fraude de ley:
- norma de cobertura para la actuación realizada (art. 78.2 CE antes mencionado, relativo a la asunción por la Diputación Permanente de las funciones del Congreso tras su disolución, conjuntamente con el mantenimiento por el Gobierno de la facultad excepcional de dictar Decretos-leyes);
- norma defraudada o eludida (art. 86.2 CE, que atribuye al Congreso de los Diputados en condiciones ordinarias la facultad de decidir si legislación provisional adoptada con carácter excepcional por el Ejecutivo debe o no mantenerse en vigor); y
- resultado contrario al ordenamiento al sustraerse a la soberanía popular, representada por el Congreso de los Diputados (art. 66.1 CE), la facultad de control al Gobierno y de dictaminar si un Decreto-ley debe o no permanecer en el ordenamiento jurídico.
Véase que la CE confiere a la Diputación Permanente, tras la disolución de las Cámaras, determinadas facultades que corresponden a éstas, pero no la configura como una Cámara alternativa ni le atribuye expresamente la representación del pueblo español que el artículo 66.1 CE reserva a las Cortes Generales. Al contrario, se dispone específicamente que los miembros de la Diputación Permanente representan a los grupos parlamentarios (art. 78.1 CE).
Sin embargo, en mi opinión, la figura civil del fraude de ley no puede aplicarse al proceso de promulgación de normas previsto en la CE. Podrá por lo tanto hablarse de un fraude de ley en términos coloquiales, pero no en sentido técnico-jurídico.
Control de constitucionalidad
Dicho lo anterior, la concurrencia de los elementos mencionados debería conducir a la posibilidad de impugnación y declaración de inconstitucionalidad de los Decretos Maricarmen II, debido al palmario recurso del Gobierno al Decreto-ley y al presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad para sortear la voluntad del Congreso, previamente expresada mediante la derogación de una normativa de contenido sustancialmente coincidente con el de los Decretos Maricarmen II.
A este respecto, resulta relevante la reciente sentencia 28/2026, de fecha 25 de marzo, dictada por el Tribunal Constitucional en relación con el Decreto-ley del Gobierno de las Illes Balears 5/2024, de 13 de diciembre, en la que el Ejecutivo autonómico utilizó un Decreto-ley para corregir el resultado de una votación parlamentaria que consideraba consecuencia de un error y que, a su juicio, no reflejaba la verdadera voluntad de la mayoría parlamentaria.
Aunque se trata de un supuesto de hecho distinto, considero que algunos de sus fundamentos jurídicos podrían resultar de aplicación analógica. A modo de ejemplo, la referida sentencia dispone, entre otras cosas, lo siguiente:
“[…]Asumir esto sería tanto como invertir los roles que corresponden estatutariamente a cada una de ambas instituciones, pues al ejecutivo autonómico no se le atribuye la función de controlar la actuación del Parlamento, sino que es este el que “representa al pueblo de las Illes Balears, ejerce la potestad legislativa” y “controla la acción de gobierno” (art. 40.1 EAIB). Por lo tanto, el gobierno autonómico no puede autoatribuirse la potestad de decidir, unilateralmente y en el mismo momento de su aprobación, si una ley emanada del Parlamento es verdaderamente representativa o no de la voluntad de la Cámara.”
Esta doctrina del Tribunal Constitucional, sentada en un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados de los grupos parlamentarios Socialista, Sumar y Mixto del Congreso de los Diputados, pone de manifiesto que el Decreto-ley no puede ser empleado como un mecanismo mediante el cual el Ejecutivo revierta una decisión parlamentaria adversa, como parece evidente que ocurre en el caso de los RDL analizados.
Deterioro institucional y desprecio a los principios democráticos
No obstante, más allá del eventual reproche legal y del incierto resultado de un recurso de inconstitucionalidad, la posible convalidación por la Diputación Permanente de los Decretos Maricarmen II, que reproducen sustancialmente una regulación previamente rechazada por el Pleno del Congreso, constituye una señal inequívoca de deterioro institucional y de un profundo desprecio hacia los más elementales principios democráticos establecidos por nuestra CE, en particular, el principio de soberanía popular consagrado en su artículo 1.2.
